美国总统拜登星期三（8月9日）正式签署一项备受关注的行政命令，禁止私募股权和风险投资公司等对半导体和微电子、量子信息技术以及某些人工智能系统等三个领域的中国高科技企业进行投资。拜登政府表示，此举是防止美国的资本和专业知识被用来加速发展可能支持中国军事现代化并威胁美国国家安全的技术。

这份期待已久的行政命令授权将美国财政部长禁止或限制在上述三个领域内对中国实体的某些美国投资。拜登总统在写给美国国会参众两院领袖的信中表示，他宣布进入国家紧急状态，以应对中国等国家在“对军事、情报、监视或网络能力至关重要的敏感技术和产品方面的进展”所构成的威胁。

分析人士认为，这是美国迈出限制对中国投资的重要的第一步，将势必对美国对中国的投资产生寒蝉效应。拜登的这份行政令的出台正值外商对华投资指标触及25年低点之际。

行政令具有高度针对性，未来还有调整和优化的可能

新美国安全中心(Center for a New America Security)高级研究员兼能源、经济与安全项目主任艾米丽·基尔克雷斯(Emily Kilcrease)对美国之音表示，限制对华投资的行政命令具有高度的针对性，但它不仅限于资本的流动，也包括相关的专业知识。

她说：“相关举措将集中在美国投资者在中国进行的这些技术领域的投资，但这些投资不仅仅局限于资金，也包括管理专业知识或其他伴随投资而来的相关好处。” 基尔克雷斯曾经担任美国副助理贸易代表，从事有关对中国投资政策的工作。

行政命令还将要求在中国开展业务的美国人向美国政府更广泛地报告在半导体、量子计算和人工智能这三个高科技领域的投资情况。华盛顿智库战略与国际研究中心(CSIS)高级研究员兼贸易与技术项目主任艾米丽·本森(Emily Benson)对美国之音表示，此举将有助于美国政府更好地了解美中之间的金融交流。

“这（行政命令）将创建一个通报制度，根据这个制度，投资中国这些领域的（美国）国内企业需要向美国财政部通报交易情况，”她说，“这实际上是一种获取信息并向美国政府提供数据的方法，以便他们能更好地了解在这些确定的技术领域中某些投资的数量和性质。”

该行政命令将适用于美国在中国的私募股权、风险投资、合资企业和绿地投资的新投资，但不包括对中国股票和债券的投资组合投资。新的对华投资限制措施不会立即生效，在此期间拜登政府将会接受多轮对这些规定的公众反馈意见，包括最初的45天评论期。

本森说：“私营部门和其他利益相关者将有机会发表意见。政府将广泛考虑这些反馈意见，然后在未来几个月内对规定进行进一步的调整和优化。”

美国迈出限制对中国投资的重要第一步

目前来看，这份行政命令恐怕无法让美国国会中持对华鹰派立场议员感到满意。上星期，美国国会共和党人敦促拜登总统将股票和债券也纳入行政命令中，称否则将无法应对（中国构成的）大部分安全威胁。

众议院与中国共产党战略竞争特设委员会(House Select Committee on the CCP)主席、共和党籍众议员迈克·加拉格尔(Mike Gallagher, R-WI)在8月3日给拜登的信中写道，“公共市场投资代表美国流入中国的大多数资本。任何豁免这些投资的规则都无法解决美国面临的大部分国家安全威胁。”

但曾在美国贸易代表办公室负责出口管制和供应链风险管理的前美国官员基尔克雷斯认为，行政命令的正式出炉是美国在监管对外投资方面迈出的重要第一步，眼下的当务之急是如何有效执行和落实。

她说：“我更愿看到我们从一个非常明确定义的交易范围开始，这样我们才能在执法和监督方面做好工作，然后再逐步扩大。这跟我们设立美国外国投资委员会(CFIUS)的过程（类似），随着时间推移逐步增加和扩展。”

彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics)高级研究员加里·克莱德·哈夫鲍威尔(Gary Clyde Hufbauer)也认为，这项行政命令正式开启了美国限制对中国投资的第一步，将势必对美国对中国的投资产生寒蝉效应。

“我将其视为限制美国对中国直接投资打响的第一枪，”他对美国之音说，“我预计许多企业将撤回任何对中国投资的计划，它（限制措施）甚至可能会扩展到一些大型机构如贝莱德集团(BlackRock)等的投资组合投资。”

据华尔街日报报道，在新的资本管制新规出台前，美国投资者的行为已经发生改变。风投基金红杉资本(Sequoia Capital)今年早些时候剥离了其中国业务。还有其他一些公司也陆续放缓或暂停了在华交易。荣鼎集团(Rhodium Group)的数据显示，去年美国对华直接投资为82亿美元，创下20年来新低，而去年美国对华风险投资仅为13亿美元，亦创下十年来低点。

哈夫鲍威尔表示，新行政命令将加剧这一势头。“我认为这只会强化已经和正在发生的一切。我不认为公司会增加（对华）投资，大企业不会大幅增加对华投资，这会使（这种趋势）成为定局。”他说。

行政命令出台耗时近两年

拜登政府内部就有关限制美国对中国高科技领域投资的讨论已经持续了近两年之久，主要是权衡界定投资限制的范围，收集各方反馈和权衡利弊。在这一过程中，包括美国商界、华尔街和美国国会等更多攸关方参与到了政策制定的过程当中。

“随着时间的推移，其影响就像一列穿越城镇的火车，每个人都把自己的行李往火车上放。然后突然间火车变得慢了，因为涉及了太多竞争激烈的利益团体，”战略与国际研究中心的本森说，“我认为在政府各部门的协调过程中，出现了某种程度的情况，许多白宫外的其他政策制定者希望确保这一工具的设计非常狭窄，范围不会过于宽泛。”

奥尔布赖特石桥集团(Albright Stone Group)负责中国与科技政策的高级副总裁保罗·特廖洛(Paul Triolo)此前对美国之音表示，拜登政府所面临的一大挑战是明确界定所涵盖的技术范围，以及对投资等事项的定义。他说，以人工智能为例，它是一个广泛的类别。有关讨论一直围绕着如何定义人工智能，以及人工智能的哪些具体应用应值得关注的。

此外，在投资相关交易方面，如何定义“美国人员”也一度存在重大争议。例如，关于是否包括利用美元资金投资于该行政命令将涵盖的技术领域的外国投资者，一直存在争议。关于如何处理来自美国大型被动投资者的投资，如养老基金和大学捐赠基金可能通过海外私募股权或风险投资公司进行的投资，也存在重大争论。

曾在美国贸易代表办公室负责出口管制和供应链风险管理的前美国官员基尔克雷斯认为，对华投资限制行政命令出台耗时良久体现出政策制定本身的复杂性以及拜登政府致力于将政策制定到位且不至于伤害美国自身以及盟友的利益。

“我的确认为这对美国来说是一个全新的法律和政策领域。无论何时，当你试图对这些非常复杂的跨国投资结构进行监管，都会非常复杂，我认为他们确实在努力将其做好。这是一套新的政策。他们（拜登政府）致力于尝试以精确的方式来确定范围，而这需要一些时间来完成。”她说。

美国商界目前观望，但有可能最后支持

从美中贸易中收获巨大利益的美国企业界目前对拜登总统的行政命令持观望态度。美中贸易全国委员会(The US-China Business Council)发表的一份声明说，“我们将密切关注‘涵盖国家安全技术和产品’在制定规定的过程中被如何界定……我们希望政府能够与美国的盟友和伙伴取得更多进展，以推进共同利益，并防止美国的单边政策不利于美国公司与外国竞争对手之间的竞争。”

在日本广岛举行的七国集团（G7）峰会上，拜登及其助手与其他国家的同行讨论了限制高科技投资的共同努力。包括英国和欧盟在内的几个盟友已公开表示他们可能会效仿。

基尔克雷斯认为，在美中关系进入全面竞争的大背景下，商界未必不支持对中国的投资加以限制，但它们希望新规是可以预测和清晰明确的。

她说：“他们（商界人士）希望有机会对这些规定提供反馈意见，特别是因为这些规则非常复杂，涉及复杂的交易结构。我认为，如果政府能够制定出符合这些目标的规则，商业界最终会支持，并且出于国家安全的利益，我们也必须支持。”

中国扬言报复

这一行政命令料将加剧正在寻求外交解冻的美中两国之间的紧张关系。美国国务院发言人马修·米勒(Matthew Miller)在星期三的国务院例行记者会上说，时任中国外长秦刚在与美国国务卿布林肯的会晤中曾对有报道称美国会对中国实施投资管制表示坚决反对。

中国驻美大使谢锋上个月在出席阿斯彭安全论坛时曾警告说，对于美国针对中国实施国家安全措施，包括白宫当时仍在筹备中的对华投资禁令，中国“不会保持沉默”。他说，“我们不会挑衅别人，但有人挑衅，我们也不怕。所以，中国肯定会做出自己的回应。”